C.- Justifications économiques de la conception
proposée
J'entends déjà les objections possibles. "Votre conception de l'aménagement du
territoire, c'est du luxe! Une telle politique aurait un sérieux coût que la nation ne saurait supporter, surtout en cette période de crise qui exige une exceptionnelle austérité
budgétaire."
D'abord, je voudrais bien que l'on m'indique dans quels domaines la politique est
gratuite! Quand je pense par exemple aux dépenses consacrées à un audiovisuel public qui contribue principalement à l'abrutissement des familles et notamment des jeunes dans toutes les
chaumières, je serais tenté de penser qu'une bonne partie de cet argent serait mieux utilisé pour le bien du pays à un bon aménagement de ses régions.
Répétons-le, les finalités de l'aménagement du territoire dépassent les considérations
purement économiques. Mais plaçons-nous tout de même un moment sur le terrain du rendement économique! Et nous constaterons que la théorie économique vient à la rescousse pour confirmer ce qui
vient d'être dit en faveur d'un aménagement qui part du bas.
1.- Rappel de quelques enseignements de la théorie économique: coût marginal et coût
moyen
Le coût marginal (Cμ) est le
coût unitaire pour l'entreprise de la dernière unité produite par elle (la dernière voiture, ou le dernier téléviseur, ou le dernier pot de yaourt, etc., selon la nature des activités de
l'entreprise en cause). En général, les premiers exemplaires du produit coûtent très cher à l'entreprise, car pour produire ne serait-ce qu'une seule voiture, il faut déjà avoir fait tous les
investissements nécessaires à la production de voitures. Avoir construit l'usine, l'avoir équipé de toutes les machines nécessaires. Les voitures suivantes coûtent moins cher, car les
investissements effectués pour la première voiture ne sont pas, pour l'essentiel, à refaire pour les suivantes, ils peuvent servir sans de grands ajouts, à la production de milliers, voire de
dizaines de milliers de voitures. Les dépenses qu'il faudra effectuer pour les voitures suivantes, ce seront surtout des dépenses à peu près proportionnelles au volume de la production: salaires,
consommation d'énergie, taxes, etc.
Ainsi dans un premier temps, la courbe du coût marginal est fortement décroissante avec
le volume de la production (voir courbe rouge sur le graphique ci-dessous). Mais peu à peu, le phénomène s'essouffle. Pour produire davantage, il va falloir agrandir l'usine, acheter de nouvelles
machines. Et puis, les frais généraux d'administration et de gestion vont s'alourdir plus que proportionnellement au volume de la production, compte tenu de la loi bien connue de Parkinson, selon
laquelle les grandes organisations développent des coûts croissants d'administration. Bref, à partir d'une certaine taille de l'entreprise, le coût marginal, après avoir baissé, passe par un
minimum (point B du graphique), puis se met à grimper de plus en plus.
Le coût moyen (Cm), lui, est le coût total engendré par la totalité de la production
divisé par le nombre de produits fabriqués. C'est donc aussi un coût unitaire – coût de la fabrication d'un seul exemplaire du produit), mais moyen. La caractéristique de la courbe du coût moyen
(voir courbe noire du graphique) en fonction du volume de production est qu'elle "se traîne" avec retard derrière la courbe du coût marginal. En effet, alors que le coût marginal ne dépend que du
dernier exemplaire produit, le coût moyen garde en lui la trace des coûts engendrés par tous les exemplaires antérieurs.
Ainsi, pendant la première phase, où le coût marginal décroit, le coût moyen décroit
aussi, mais plus lentement que le coût marginal. Donc, dans cette première phase de l'expansion de l'entreprise, le coût moyen est supérieur au coût marginal.
Puis, nous l'avons vu, le coût marginal se met à croître. Mais tant que, malgré cette
remontée, le coût marginal reste en dessous du coût moyen, ce dernier continue à décroître, quoique plus faiblement. C'est seulement lorsque la remontée de la courbe du coût marginal aboutit à
couper la courbe du coût moyen et que le coût marginal devient supérieur au coût moyen (au point C du graphique), que le coût moyen commence lui aussi à grimper, mais toujours en "traînant" la
patte, donc moins vite que le coût marginal. Dans cette dernière phase d'expansion de l'entreprise, le coût moyen est inférieur au coût marginal.
Dans la plupart des secteurs économiques, si une seule entreprise voulait, par une
situation de monopole, satisfaire les besoins totaux de la population, elle devrait augmenter sa production à un niveau qui la porterait nettement dans la partie droite du graphique, dans la zone
où les coûts sont croissants et où le coût marginal dépasse le coût moyen (par exemple au point D). Mais la théorie nous rappelle aussi qu'aucune entreprise n'a intérêt à vendre à un prix
inférieur au coût marginal, faute de quoi elle perdrait de l'argent sur les derniers articles vendus. Notre entreprise monopolistique va donc devoir élever son prix de facturation au-dessus ou au
moins au niveau de ce coût marginal, mais la concurrence, qui ne va pas manquer de se manifester bientôt, va entraîner un partage de la production entre plusieurs entreprises, et chacune se
situera désormais plus à gauche dans le graphique, les entreprises concurrentes vont se multiplier jusqu'à ce que, pour chacune, coût marginal et coût moyen s'égalisent (le point C du
graphique).
2.- Application de la théorie à l'aménagement du territoire
Ce qui est vrai pour une entreprise l'est aussi pour les collectivités territoriales et
pour les cités. Au-delà d'une certaine dimension, les inconvénients de la congestion deviennent si énormes, ils produisent des nuisances de tous ordres si graves – inutile ici de les détailler,
tout le monde est aujourd'hui bien sensibilisé à ces problèmes - que de deux choses l'une: ou bien le standard de vie des populations résidentes se dégrade de façon inquiétante, ou bien l'on est
condamné à s'engager dans la voie d'investissements sans fin de plus en plus coûteux, non seulement en valeur absolue, mais aussi, soulignons-le, par tête d'habitant. En un mot, le coût
marginal d'installation d'un habitant supplémentaire dans ces mégalopoles devient insupportable.
Quelques exemples ici de ces coûts. Lorsque la France a entrepris de construire le
périphérique de Paris, elle a dû y consacrer pendant la durée des travaux, si mes souvenirs sont exacts, plus de la moitié des crédits nationaux totaux affectés aux investissements de
voirie. Dans un domaine très différent, lorsque le Gouvernement a fait peindre par Chagall le plafond de l'opéra Garnier de Paris, il a dû y consacrer, là encore si mes souvenirs sont
exacts, plus de la moitié des crédits totaux consacrés à la culture par le budget de la nation.
Pour parler d'elles comme s'il s'agissait d'entreprises, les grandes agglomérations
ne sont pas rentables. Les résidents des plus grandes agglomérations ne sont pas en état de financer de leurs propres deniers la totalité de leurs équipements et de payer à leur véritable
prix leurs services publics. Si Paris-agglomération, qui représente à peu près 1/5e de la population nationale, a pu absorber plus de la moitié des crédits nationaux de voirie, cela
signifie que le reste de la France, les 4/5es, ont été obligés de mettre la main à leur portefeuille pour compléter la contribution des Parisiens. Tout le monde sait que le prix du ticket de
métro ne couvre qu'une fraction du coût d'exploitation du métro et des bus parisiens. Et ce n'est pas seulement la Ville de Paris qui fournit le complément… Tout le monde sait, ou devrait savoir,
que l'exploitation du réseau de banlieue de la SNCF est lourdement déficitaire. Voici ce qu'a écrit Michel Drancourt: "Avec le déficit des transports dans la région parisienne, il y aurait de
quoi construire chaque année l'équivalent d'un métro express régional." Mais
nous avons appris que M. Sarkozy a lancé un vaste plan d'équipement de la grande région parisienne, ce que j'ai appelé plus haut le Gross-Paris. Et autour du premier périphérique, il y en aura un
deuxième, au kilométrage évidemment bien plus long.
On répondra peut-être: "Oui, les équipements urbains sont très coûteux. Mais comment
les éviter? On ne peut pas, comme vous venez de le souligner, laisser le mode de vie des citadins se dégrader de plus en plus. C'est très cher, mais il faut y passer!"
La réponse à cet argument apparemment très fort est celle-ci: certes, une fois que les
agglomérations ont atteint les dimensions qu'on leur connaît aujourd'hui, une fois que les besoins sont là, qu'ils sont devenus aigus, il n'est pas possible de fermer les yeux sur eux, il faut
bien les satisfaire. La question est cependant de savoir si l'on n'a pas négligé en temps utile de planifier une tout autre politique de développement régional et d'aménagement du
territoire, autre politique qui aurait peut-être eu la vertu de stopper, ou tout au moins de ralentir sensiblement la vitesse de croissance des plus grandes agglomérations. Si vous avez un
torrent dangereux d'où dévale des masses énormes d'eau qui dévastent tout sur leur passage et provoquent des inondations en aval, quelle est la mesure sage à prendre? Construire un énorme barrage
au débouché du torrent dans la vallée? Ou construire plutôt une série de barrages modestes échelonnés tout le long du cours d'eau à partir de la source, de sorte qu'en aval, le débit ne soit
guère plus fort qu'en amont?
Revenons un instant aux enseignements de la théorie économique. Installer des habitants
dans une zone rurale quasi désertique, est-ce coûteux? Certes, le coût d'installation de la première famille sera très coûteux. En effet, pour faire en sorte qu'elle bénéficie des mêmes
commodités de civilisation que les habitants des villes, il va falloir pour une seule famille tracer des kilomètres de route, tirer des kilomètres de ligne électrique, de ligne
téléphonique, installer des kilomètres de conduites d'eau, créer peut-être un relais hertzien, etc. Le coût marginal de la première famille est astronomique en zone rurale. Mais très
rapidement, dès qu'un certain peuplement supplémentaire va se produire, le coût supplémentaire de l'installation des nouveaux arrivants va tomber à un niveau très bas. Là où vit une famille, il
peut en vivre deux, sans guère d'équipements nouveaux. La courbe du coût marginal va tomber très rapidement et très fortement. Or, à moins d'opter pour un désert total, ce que personne ne
recommande, c'est bien le coût marginal qu'il faut prendre en considération. La question est: où est-ce que cela coûte le moins cher d'installer 1 000 habitants supplémentaires? A la ville ou
à la campagne? La réponse ne fait aucun doute: c'est à la campagne.
Nous avons pris l'exemple extrême d'une alternative entre grande agglomération urbaine
et implantation rurale. Mais il est clair qu'il faut généraliser le raisonnement et conclure que plus l'agglomération d'implantation est importante, plus sont élevés les coûts des équipements
indispensables à l'accueil d'un contingent supplémentaire de population.
D.- De quelques erreurs intellectuelles et idéologiques
au sujet de l'aménagement du territoire
1.- Le rapport B/I
La tendance spontanée de bien des décideurs est d'être éblouis par l'effet de masse, et
de privilégier les projets spectaculaires de grande dimension, qui produisent évidemment des effets bénéfiques plus importants que des projets plus modestes. Pas de doute, un grand hôpital permet
de soigner davantage de malades qu'un petit. Un grand barrage hydroélectrique produit davantage d'électricité qu'un petit. Une grande surface satisfait davantage de besoins de consommation qu'un
petit commerce de détail. Si bien qu'il est passé presque en proverbe de dire qu'il est plus facile d'obtenir un financement de quelques milliards que de quelques millions. Et le lobbyisme est
évidemment plus puissant et plus "convaincant" pour de grands que pour de petits projets.
Pourtant cette tendance omniprésente repose sur une erreur économique évidente. Ce qui
doit être considéré et comparé, pour choisir entre plusieurs utilisations possibles des ressources financières, ce n'est pas le montant absolu "B" des bénéfices à attendre d'un projet, mais le
rapport entre "B" et le montant "I" de l'investissement nécessaire. Une bonne utilisation des ressources budgétaires cherche l'optimisation du rapport B/I, à travers une série de projets dont
certains seront grands, d'autres de taille moyenne, d'autres enfin minuscules. Et rien ne prouve que, dans la file d'attente des projets ainsi classés par rendements B/I décroissants, on trouvera
en tête de file les projets les plus grands et en queue les petits projets.
2.- Les dynamismes illusoires dus aux "effets de pompage"
"Il faut concentrer les équipements et les activités dans les grands centres et les
grandes métropoles, car c'est là qu'il y a le plus grand dynamisme". De fait, ce sont les grandes agglomérations qui connaissent la croissance démographique la plus rapide, où se concentrent
la plupart des créations d'emplois, où afflue tout ce qui compte dans les domaines intellectuel et culturel. Argument qui semble imparable! Et cette conviction est logée dans la plupart des
cerveaux qui ont prise sur les décisions.
Pourtant cette opinion si répandue n'est dans une large mesure qu'un sophisme. En effet
elle consiste à prendre les effets pour des causes, et à estimer qu'un état de chose doit perdurer pour la seule raison qu'il a existé jusqu'à présent.
Prenons un exemple fictif pour éclairer la question. Soit deux villes A et B reliées par
deux routes dont les itinéraires sont bien distincts. A l'origine, les trafics sont équivalents sur les deux itinéraires, car les distances sont à peu près égales et la qualité des chaussées
également. Aucun motif net pour choisir un itinéraire plutôt que l'autre. Mais supposons que pour des raisons accidentelles – par exemple dégradation de la route n° 1 à la suite de chutes de
grêle -, une prépondérance de trafic apparaisse sur la route n° 2. L'Administration des Ponts et Chaussées, qui fait dépendre consciencieusement son effort d'entretien des chaussées de mesures du
trafic établies par des systèmes de comptage des essieux qui passent, constatant la supériorité du trafic sur la route n° 2, va procéder, pour satisfaire au mieux les besoins, à
des travaux d'entretien plus soutenus sur la route n° 2 que sur la route n° 1, qui va de ce fait accentuer son déclassement relatif.
Il y a gros à parier que, quelques années plus tard, on trouvera maints économistes ou
géographes qui démontreront avec force arguments que la prédominance de la route n° 2 provient des aptitudes et du dynamisme supérieur de la zone traversée par la route n° 2. On pourra résumer ce
petit conte par l'adage "qui a eu beaucoup recevra davantage".
Ce privilège, dû dans mon petit conte à des causes bureaucratiques consistant dans la
conception purement passive d'une Administration qui ne cherche pas à infléchir les tendances spontanées, résulte souvent aussi des mécanismes non moins spontanés du libre jeu des activités
économiques, et qui font que l'argent appelle l'argent, la richesse appelle la richesse, et donc que les déséquilibres ont souvent tendance à s'auto-alimenter. Ils s'auto-alimentent précisément
parce que l'on consent constamment à privilégier en crédits de toutes sortes les zones déjà fortement équipées. C'est l'effet de pompage.
Voici un exemple typique de l'effet de pompage. La jeunesse d'une population est, dit-on
à juste titre, un facteur de dynamisme économique et social. Or la région parisienne bénéficie d'une population plus jeune que le reste du pays. La natalité y est relativement forte. Serait-ce
que la fécondité y est plus forte qu'ailleurs? C'est le contraire qui est vrai. Mais Paris restant une zone attractive pour les chercheurs d'emploi, arrache aux régions une population
relativement jeune en plein "âge d'être actif", comme disent les statisticiens. Et aussi mieux représentée dans les tranches d'âge en pleine période de possible procréation. Autrement dit, la
région parisienne "pompe" une part du dynamisme démographique des régions.
Un observateur naïf soucieux de natalité ne manquerait pas de dire que pour relever
celle-ci en France, il suffirait de concentrer davantage la population dans la région parisienne. Or une telle entreprise aurait le résultat contraire, puisque la région parisienne a une
fécondité plutôt faible. Exemple typique d'illusion due à l'effet de pompage.
3.- Identification des besoins ailleurs que là où ils sont vraiment situés
Certains besoins se manifestent ailleurs que là où il conviendrait de les satisfaire, et la tendance assez
fréquente des décideurs, leur paresse, les conduisent à y répondre non pas là où des populations souffrent du sous-équipement, mais là où le manque d'équipement s'est manifesté. Ce point
important nécessite quelques exemples concrets pour être compris.
a) Besoins en maternités
L'INSEE établit une double statistique des naissances. Il distingue les naissances
enregistrées et les naissances domiciliées. Les naissances sont enregistrées dans la commune de naissance, c'est-à-dire dans la plupart des cas dans la commune d'implantation de
la clinique qui a accueilli la mère pour son accouchement. Mais l'INSEE rapporte aussi les naissances au lieu du domicile de la mère pour établir la statistique des naissances dites
domiciliées.
Or on constate un décalage systématique par commune entre le nombre des naissances
enregistrées et le nombre des naissances domiciliées. Dans les villes d'une certaine dimension, les naissances enregistrées sont beaucoup plus nombreuses que les naissances domiciliées. Dans les
zones rurales et les petites agglomérations, c'est l'inverse: les naissances enregistrées y sont beaucoup moins nombreuses que les naissances domiciliées.
La raison de ce décalage saute aux yeux. A notre époque, les naissances à domicile sont
devenues rarissimes. Les mères près d'accoucher se rendent presque toutes à la maternité la plus proche. Or les maternités sont dans les villes, et encore pas dans toutes les villes, mais dans
les centres d'une certaines importance. Et si les équipements en maternité s'avèrent insuffisants dans une région, où constatera-ton la chose? Là où existent déjà des maternités, parce que ce
sont les Directeurs de maternité qui vont constater la saturation de leur établissement, et ils vont assez naturellement réclamer la création d'une nouvelle maternité dans la ville où se
manifeste la saturation, donc dans leur ville. Mais qui ira jusqu'à percevoir que la saturation ici provient d'un manque d'équipement là? Quasiment personne!
Il ne s'agit pas de recommander la création de maternités dans tous les villages, mais
en tenant compte du seuil de dimension (voir supra ce concept de seuil) à partir duquel une maternité est viable, d'examiner si, au vu des statistiques de naissances domiciliées, les
besoins à satisfaire ne pourraient pas l'être au cœur de bassins de population suffisants pour atteindre le seuil en cause et justifier une localisation plus décentralisée.
On remarquera qu'une fois de plus, les distorsions relatives à la localisation des
activités et des équipements jouent en faveur des localisations indues dans les grandes cités au détriment des localisations, pourtant économiquement et socialement plus justifiées, dans des
localités plus restreintes.
b) La localisation des lycées et collèges
L'exemple des maternités pourra peut-être manquer de pertinence aux yeux de certains
dans la mesure où le niveau plutôt médiocre de la natalité rend les besoins nouveaux peu nombreux en la matière. Il reste cependant pédagogiquement excellent grâce à l'existence de la double
statistique des naissances qui met puissamment en lumière le problème. Mais il faut prendre conscience que ce type de distorsions peut affecter bien d'autres secteurs que celui des
maternités.
Ardent promoteur d'une saine conception de l'aménagement du territoire, M. Jean-Edouard ROCHAS, qui fut
Directeur régional de l'INSEE pour la région Rhône-Alpes, appliqua le même genre d'analyse à la question de la localisation des lycées et collèges, au moment où la DATAR invitait les régions à
effectuer des travaux de prospective et où la région Rhône-Alpes réfléchissait à un programme de création de nouveaux établissements d'enseignement.
Le Directeur régional établit en 1993 un rapport sur la question. Et il trouva
l'occasion de présenter le résultat de ses analyses au Conseil régional. Il expliqua aux Conseillers régionaux que la tendance était de concentrer les équipements en établissements d'enseignement
dans les grands centres. Il décrivit alors la carte de la répartition de la population régionale non seulement département par département, mais de façon bien plus fine, bassin de population par
bassin de population, et il montra qu'en tenant compte des contraintes de seuil, c'est-à-dire en ne proposant de créer que des établissements de taille raisonnablement suffisante, les
implantations nouvelles devaient généralement se faire non dans des zones déjà équipées, mais dans des zones jusque là plus ou moins complètement délaissées.
Il faut croire qu'il réussit à être convaincant, puisque les élus, qui n'avaient pas
imaginé auparavant de telles orientations, adoptèrent le schéma d'aménagement proposé. Mais dans combien d'autres domaines ne trouverait-on pas le même genre de biais contraire à la plus juste et
efficace répartition des équipements?
4.- Libéralisme intégral et aménagement du territoire
Dans ses versions systématiques, qui attribuent au principe de concurrence une priorité
absolue sur toute autre considération d'organisation sociale, le libéralisme est incompatible avec un sain aménagement du territoire. En effet, si l'aménagement du territoire repose sur l'idée,
déjà mentionnée, d'un
"mariage" entre une collectivité humaine et un territoire, le libéralisme s'y oppose frontalement, puisque, pour assurer une concurrence sans frein, il recommande et tend à promouvoir une
mobilité totale des facteurs de production, et dans les facteurs de production, il inclut sans restriction le facteur humain, c'est-à-dire les hommes au travail. A la limite, les activités
économiques, dans la conception libérale, sont conçues sans référence à un territoire, et les libéraux ont élaboré un vocabulaire méprisant pour désigner toute trace de référence à un pays, tout
attachement à un terroir ou à une nation: conservatisme social, esprit de clocher, patriotisme économique, champions nationaux… Dans une telle conception, il est difficile de maintenir des
actions publiques volontaires pour corriger certaines évolutions spontanées allant à l'encontre d'un développement territorial équilibré. En effet, dans une conception libérale pure, si un
territoire s'étiole, se dépeuple ou s'appauvrit, ce n'est que la sanction justifiée d'aptitudes économiques moindres, de sorte que vouloir redresser par des aides cette situation présenterait un
caractère antiéconomique.
L'aveuglement de la Commission européenne devant les phénomènes de délocalisation industrielle, son rejet
de toute politique industrielle au niveau européen comme au niveau national, sa tendance à traiter l'agriculture comme tout autre secteur moins lié au sol, sont largement le résultat de ces
préjugés. Ce faisant, elle se met en contradiction avec elle-même, puisqu'elle a développé par ailleurs une très coûteuse politique dite "de cohésion" avec les Fonds structurels, et en
particulier le Fonds de développement régional, politique ayant pour objet de réduire les retards de développement affectant certains pays ou certaines régions de l'Union européenne.
Pourtant l'idée selon laquelle toute subvention à des entreprises du secteur marchand ne
peut être qu'antiéconomique a dû céder, notamment dans le secteur des transports terrestres, devant la nécessité finalement reconnue même par la Commission européenne d'une véritable
coordination des transports impliquant une intervention importante des Pouvoirs publics. Peut-on abandonner au libre jeu de la concurrence l'affrontement entre les différents modes de
transport terrestres, navigation fluviale, transports routiers, transports ferroviaires, et surtout entre ces deux derniers modes de transport, qui se sont fait et se font encore une concurrence
ruineuse? Certainement pas, et la théorie économique va à nouveau nous aider à comprendre pourquoi.
Reportons-nous aux développements déjà présentés au sujet des enseignements de la
théorie économique et au graphique sur le coût marginal et le coût moyen qui les illustrait. Nous avions dit alors que, dans la plupart des
secteurs économiques, les coûts sont croissants, le coût marginal est supérieur au coût moyen, et l'optimum économique est atteint avec la présence de plusieurs entreprises concurrentes pour
satisfaire la totalité de la demande. Dans ces secteurs, la fixation des prix de vente au niveau du coût marginal assure la rentabilité des entreprises.
Mais il existe des secteurs caractérisés par des coûts décroissants lorsque la
production augmente, qui se situent sur notre graphique à gauche du point C, par exemple au point A, situation dans laquelle le coût marginal est inférieur au coût moyen, et par conséquent dans
laquelle une tarification au coût marginal, que la théorie économique recommande même dans une telle situation, entraîne des pertes d'exploitation permanentes. A ce secteur des coûts
décroissants appartiennent les transports ferroviaires tant de voyageurs que de marchandises, ainsi que les transports routiers de voyageurs. Au contraire, les transports routiers de
marchandises relèvent de la catégorie des secteurs à coûts croissants. Comment résoudre les difficultés engendrées par des activités qui devraient en bonne théorie économique appliquer des tarifs
les maintenant dans une situation de pertes permanentes, activités confrontées de plus, pour certaines d'entre elles, à la concurrence d'entreprises appartenant, elles, au secteur à coûts
croissants pouvant donc pratiquer une tarification bénéficiaire (cas du transport ferroviaire de marchandises face au transport routier)?
On peut comprendre intuitivement la nécessité de protéger le rail contre la concurrence
désordonnée de la route. La création et l'entretien des infrastructures ferroviaires sont très coûteuses, quel que soit le trafic qui les utilise. Or elles sont généralement sous-employées, très
éloignées de la saturation. La concurrence de la route aggrave cette sous-utilisation sans permettre d'économie sensible pour les chemins de fer – la voie ferrée doit être entretenue même si peu
de trains l'utilisent – cependant que, même rentables, les transports routiers engendrent de leur côté des coûts importants liés au volume du trafic, y compris en ce qui concerne le coût
d'entretien des routes et autoroutes (la dégradation des chaussées est principalement imputable aux poids lourds, incomparablement plus qu'aux voitures légères).
Deux types de solutions ont été alternativement tentés. Dans une conception, on va
accepter l'existence d'un déficit permanent de l'activité ferroviaire, celle-ci étant facturée rigoureusement au coût marginal. Le déficit sera couvert par une subvention de la Puissance
publique. Dans une deuxième conception, prenant en considération le fait qu'un déficit permanent des chemins de fer est difficilement acceptable par l'opinion, on va exiger des chemins de fer
qu'ils facturent leurs services à un prix ajoutant au coût marginal un certain montant, proportionnel à ce dernier, et de nature à assurer l'équilibre général d'exploitation. Ce surprix est
appelé "péage" (rien à voir avec les péages d'autoroutes). Pour éviter que les transports routiers, profitant de la baisse de compétitivité des chemins de fer due à leurs tarifs ainsi rehaussés
artificiellement, leur fasse une concurrence indue, une tarification obligatoire leur est également imposée, de nature à rétablir un équilibre de concurrence acceptable.
Réglementation étatique, subventions publiques: dans les deux types de solution, il faut
recourir à ces ingrédients qui font généralement horreur aux purs libéraux! Reconnaissons toutefois que l'Union européenne, habituellement allergique à ces deux procédés, a, dans le domaine des
transports de voyageurs, admis dans un règlement que les Etats membres pouvaient maintenir des
obligations de service public à la charge des exploitants, mais devaient dans ce cas en supporter la charge financière par le versement de compensations financières auxdits exploitants. Et parmi
ces obligations de service public, rien n'interdit de compter des obligations ayant pour objet les préoccupations de développement régional et d'aménagement du territoire.
E.- La confiscation de l'aménagement du territoire,
politique de proximité, par l'Union européenne
La volonté de l'Union européenne est d'assurer à l'échelle de l'Europe entière, par le
moyen des Fonds structurels, ce qu'elle appelle la cohésion économique et sociale, c'est-à-dire un développement à peu près égal dans tous les Etats membres et toutes les régions de
l'Europe. Objectif en soi positif.
La question est de savoir s'il était nécessaire pour y parvenir de mettre sur pied cette lourde machinerie
administrative et financière par laquelle tous les pays cotisent et tous les pays reçoivent, pour le financement de projets dont la plupart ont un caractère purement local. Mais
par ce gigantesque recyclage de ressources au niveau européen, la Commission européenne se mêle désormais du développement de chaque village, de chaque exploitation agricole, de chaque
collectivité locale, presque de chaque chômeur.
Comme le recommandait une étude de quelques Députés européens intitulée "Europe-Providence ou Europe des
nations: L'avenir des fonds structurels" (1997), il faudrait contracter ce que paie et ce que reçoit chaque pays au titre de l'objectif de cohésion, et ne laisser transiter par les Fonds
européens que le surplus représentant seul une véritable péréquation entre pays riches et pays moins riches. Quant aux péréquations internes à un Etat membre, elles ne regardent que lui, en vertu
du principe de subsidiarité pourtant reconnu en théorie par les textes européens. Il faudrait en outre que la Commission cesse de traiter les Etats membres comme des pays sous-développés,
auxquels on accorde une aide conditionnelle, c'est-à-dire bourrée de choix politiques imposés de l'extérieur, et accordée projet par projet. Qu'on définisse une assistance budgétaire globale ou
semi-globale, par laquelle seraient définis, en accord avec l'Etat membre concerné, les grands axes de l'utilisation des transferts de fonds, sans que la Commission puisse se mêler du bien-fondé
de chaque projet.
Ainsi, de discipline de proximité, l'aménagement du territoire est devenu, par le biais
des Fonds structurels, l'apanage d'une administration lointaine qui ne cesse de définir des critères horizontaux abstraits, c'est-à-dire uniformes et détachés des particularités du terroir. Et le
tort de la France est d'avoir accepté que la Commission, ayant noué des relations directes avec les collectivités bénéficiaires, court-circuite par ce biais l'Etat. Pourtant l'Union n'est
composée que d'Etats, les collectivités locales ne sont pas directement membres de l'Union. Il y a là une véritable démission, comme il y en a tant eu dans nos rapports avec l'Union. C'est à une
véritable confiscation par la Commission de la politique d'aménagement du territoire que ce système aboutit.
L'aide européenne, c'est la prétention de développer une région de l'extérieur, c'est la politique de la perfusion
permanente. Les collectivités ne pouvant survivre qu'en faisant constamment appel à l'aide d'une instance extérieure, il n'est pas possible que cette méthode ne conduise pas peu à peu à une perte
de dynamisme des régions, trop habituées désormais à faire appel aux subventions pour tout. Et tôt ou tard le pouvoir de décision rejoint celui qui fournit le financement. On détruit les libertés
locales bien moins en réglementant directement les activités des collectivités qu'en subordonnant l'obtention de ressources au respect d'une série de normes et de critères.
Enfin, une des grandes obsessions de la Commission européenne est de lutter contre les
"aides d'Etat", considérées comme faussant le jeu normal de la concurrence, en vertu des articles 107 à 109 du TFUE. Les aides, lorsqu'elles sont nationales, sont
maudites et antiéconomiques, mais elles deviennent miraculeusement bénéfiques et saines, dès lors qu'elles sont distribuées par la Commission européenne! Massives sont les aides européennes, mais
pour une raison mystérieuse, elles ne produisent aucune distorsion de concurrence. Ou alors, c'est que la Commission s'en moque lorsque c'est elle qui décide et accorde les aides.
Dans le système européen des aides en faveur de la cohésion, bien des choses devraient être revues.
L'un des neuf "Vendéopôles", ayant contribué au "miracle économique vendéen" (5,1% de chômage en 2008)
F.- Conclusion
L'aménagement du territoire n'est qu'une technique, ou un ensemble de techniques
visant à corriger des tendances spontanées jugées déséquilibrantes, mais il se doit d'être au service d'un processus vital, qui est le développement régional et national. Cette technique
intervient souvent de l'extérieur, elle consiste souvent en un soutien exogène, mais elle doit se penser comme un stimulant pour le réveil de dynamismes internes aux peuples et aux
régions, à leur vitalité endogène. A l'instar du médecin qui, par ses interventions, ne fait que restaurer des processus biologiques perturbés. Il va donc de soi que les principaux
maîtres d'œuvre de l'aménagement du territoire doivent être les collectivités locales, aidées le cas échéant par l'Etat, celui-ci se réservant cependant la responsabilité des projets
d'équipement de dimension nationale.
Le développement régional est le but, l'aménagement du territoire est un moyen. Ceci dit pour que
cette discipline ne se dévoie pas dans des impasses technocratiques qui l'ont souvent gravement pervertie. Une fois exprimée cette réserve essentielle, il convient de réveiller chez tous
les décideurs la préoccupation spatiale et de restaurer pleinement cette dimension indispensable de toute politique à la fois efficace et pleinement humaine.
Romain ROCHAS
Chef de division honoraire
de la Cour des comptes européenne
Ancien professeur d'aménagement du territoire
à l'Institut panafricain pour le développement
de Douala (Cameroun)
L'Observatoire De l'Europe
